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陈中华：公安机关不履行法定职责，应当承担行政赔偿的责任
《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》已于２００１年６月２６日由最高人民法院审判委员会第１１８２次会议通过。现予公布，自２００１年７月２２日起施行。二００一年七月十七日。 最高人民法院关于公安机关不履行法定 行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复 （２００１年６月２６日最高人民法院审判委员会 第１１８２次会议通过 法释［２００１］２３号） 四川省高级人民法院： 你院川高法［２０００］１９８号《关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任的问题的请示》收悉。经研究，答复如下： 由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。 此复 注：本条例生效时间为：2001.07.22,截至仍然有效。 《中华人民共和国人民警察法》公安机关的行政职责： （一）预防、制止和侦查违法犯罪活动； （二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为； （三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故； （四）组织、实施消防工作，实行消防监督； （五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品； （六）对法律、法规规定的特种行业进行管理； （七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施； （八）管理集会、游行、示威活动； （九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务； （十）维护国（边）境地区的治安秩序； （十一）对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察； （十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作； （十三）指导国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作； （十四）法律、法规规定的其他职责。 从以上《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》和《中华人民共和国人民警察法》公安机关的行政职责来看：公安机关负有保障全社会每一个公民、法人和其他组织人身财产安全的法定职责，每一个受到违法犯罪行为侵害的公民、法人和其他组织，均可以公安机关没有维护好社会治安、违法犯罪频发，系不履行法定职责为由，要求公安机关承担行政赔偿责任。 另外，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。 根据《最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》 您提出的关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议收悉，经商全国人大常委会法工委，现答复如下： 2015年修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这条规定将确认无效的判决方式从司法解释上升到法律的高度，从立法上补充了行政诉讼的判决种类。 关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种“确定力"。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了“重大且明显违法"的无效行为与一般违法行为。 关于诉判不一的问题。诉判一致是指人民法院作出的判决种类应当与当事人的诉讼请求相互对应，不应超出当事人的诉讼请求。关于行政相对人提起的确认无效诉讼中，如何做到诉判一致，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条已对此作了明确规定，即“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。" 关于无效行政行为为基础的法律行为的效力问题。虽然无效行政行为自始不发生效力，但是该无效行政行为通常具有有效性的外观和公定力，在该行为的存续期间，或衍生出其他行为和法律关系。该行为被确认无效后，必然涉及对后续行为、法律关系及由此形成的利益，如何进行法律上处理的问题。在无效行政行为的基础上衍生出来的其他法律关系，如果无限期地处于可以被攻击的状态，显然不利于法的安定性以及社会秩序的稳定。我们倾向认为，行为被确认无效后，相对人已经取得利益应当被收回，其负担的义务应当被解除。如果无效行政行为由行政相对人欺诈等恶意导致，则即使该行为造成一定损坏，也不予赔偿。如果基于公共利益和个人利益，依法确有必要设定权利义务关系，则应当作出其他行政行为来替换。因此，对行政行为宣告无效后，不应对后续行为一律还原到初始状态，应当审慎进行利益衡量，尤其是要考虑无效行政行为涉及善意第三人利益或已经建立的稳定的社会秩序等因素。 感谢您对人民法院工作的关心和支持。2018年9月10日 【最高法判例】王xx诉吉林省长春市绿园区人民政府确认征补协议无效案 【裁判要旨】 重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。 【裁判文书】 中华人民共和国最高人民法院行政裁定书 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：王xx。 再审申请人王xx因诉吉林省长春市绿园区人民政府（以下简称绿园区政府）确认征补协议无效一案，不服吉林省高级人民法院（2019）吉行终292号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年4月26日作出（2020）最高法行申194号裁定，裁定本案由本院提审，并依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 王xx申请再审称：绿园区政府无法提供合法有效的征地审批文件，再审申请人与绿园区政府签订的《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》应当为无效，确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，一、二审裁定适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，判令吉林省长春市中级人民法院依法受理此案。 本院认为，王xx提起本案诉讼，请求确认其与绿园区政府签订的行政协议无效。本案争议焦点是确认行政协议无效之诉是否受起诉期限限制。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日，再审申请人王xx陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日，时间节点均在2015年5月1日之后。因此，根据上述司法解释，王淑荣请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效，不受起诉期限限制。一、二审裁定以王淑荣的起诉超过起诉期限为由，裁定不予立案，适用法律错误，应予纠正。 综上，一、二审裁定不予立案，适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下： 一、撤销吉林省高级人民法院（2019）吉行终292号行政裁定； 二、撤销吉林省长春市中级人民法院（2019）吉01行初100号行政裁定； 三、指令吉林省长春市中级人民法院立案受理。 最高人民法院审判长梁凤云\二〇二〇年十二月三十一日。 北京中公法律咨询中心主任陈中华
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