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陈中华：中国台湾地区选举立法院长，韩国瑜可能当选立法院院长
据台媒报道，中国台湾地区“立法院正副院长”选举2月1日举行，在首轮投票中，国民党、民进党以及民众党的候选人得票均未过半。选举将进入第二轮投票。在首轮投票中，韩国瑜得票数为54张，黄珊珊7张，游锡堃51张。 报道称，在首轮投票中出现了一张废票，这张无效票就是民众党陈昭姿的选票，稍早她也发出声明承认并致歉。据悉，该张争议选票盖到黄珊珊，印泥却沾到国民党“立委”陈菁徽，民众党推派的投开票监察员林国成要求计入，民进党则严正反对，双方僵持不下。主席柯建铭表示，确定为无效票。 总席次113席之中，中国国民党52席、民进党51席、台湾民众党8席、无党籍2席（亲蓝）。民众党掌握关键少数，即便第一轮投票自提黄珊珊角逐，但在票数不过半的情况下，第二轮民众党8席“立委”便不参与投票，蓝“韩江配”就能胜出，意味着技术性保送韩。 自1950年4月订定“中国台湾省各县市实施地方自治纲要”，及1967年、1979年分别订颁“台北市、高雄市各级组织及实施地方自治纲要”，并成立地方自治机关及选举体系。为贯彻地方制度“法治化”，1994年又制定完成“省县自治法”及“直辖市自治法”，建立地方自治的“法制”体系，台湾省省长、台北市市长、高雄市市长于1994年底首次由民选产生，1998年精省。1999年制定“地方制度法”，整体规范地方制度基本“法律” 。 选举 依据台当局“宪法”规定，公职人员选举悉以普通、平等、直接及无记名投票方法行之。办理选举、罢免有两项基本“法典”，一是“总统副总统选举罢免法”，专为办理“总统”、“副总统”选举、罢免事务所制定；二是“公职人员选举罢免法”，适用于“中央”、地方各种公职人员选举、罢免。 选举种类及任期 目前中国台湾地区选举共有9种，任期均为4年，分述如下： 一、“总统”、“副总统”：任期4年。 二、“立法委员”：应选名额113人，连选得连任，于每届任满前3个月内，依下列规定选出： (一)直辖市、县市73人。每县市至少1人。 (二)平地原住民及山地原住民各3人。 (三)不分区及“侨居国外国民”共34人。 前项第一款依各直辖市、县市人口比例分配，并按应选名额划分同额选举区选出之。第三款依政党名单投票选举之，由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出之，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。 三、地方公职人员：“直辖市议会议员、县(巿)议会议员、乡(镇、巿)民代表会代表、“直辖市”市长、县(巿)长、乡(镇、巿)长、村、里长。任期均为4年 [3]。 “立法院”为台湾当局的“最高立法机构”。有“议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之权”。90年代“政治革新”后，“立法院”失去了“行政院院长”的人事任命同意权，但同时增加了“倒阁权”、对“总统”、“副总统”的“弹劾权”。此外，“立法委员”非经“立法院”许可不得逮捕或拘禁的规定的适用范围缩减为会期之内。在2000年4月24日通过的第六次“修宪案”中，“国民大会”确定无形化，其原有的人事同意权等职权大多转移到“立法院”，“立法院”的权力大幅扩张。 “立法院”设正、副“院长”各一人，由“立法委员”分别选出。由于“立法院”对于“总统”的人事权、命令权拥有广泛的同意权、决议权，并且对“行政院”拥有广泛的决议权，因此，“立法院”的地位与作用十分重要，对于“总统”与“行政院长”的权力关系也有着重大的影响力。 自2000年4月“国民大会”走向虚级化后，“立法院”不仅成为最高立法机关，而且成为唯一的最高民意代表机关。其主要权力有： 一是法案议决权。作为台湾当局的“最高立法机构”，“立法院”对于“行政院、考试院、监察院，司法院、立法院”所提出的法律案、条约案，以及专属“行政院”提出的预算案，享有最后议决权。“立法院”组织法规定，“立法院”会议须有“立法委员”总额的三分之一出席始得开会，其决议除“宪法”另有规定，一般取得出席委员的过半数同意即可。 二是监督“行政院”。由于“行政院向立法院负责”，因而“立法院”对“行政院”的施政起到强力的监督作用。主要监督方式除法案与预算议决权外，主要有质询权、“倒阁权”以及议决其他“国家重要事项”的权利等。 三是提案罢免、弹劾“总统”。“立法委员得提案罢免副总统，经全体立委1/4提议，全体立委2/3同意后提出，完成提案，送中央选举委员会举办投票，经选举人总额过半数投票，有效票数过半数以上同意罢免，即可完成罢免案”。“立法院对于总统、副总统犯内乱罪或外患罪之弹劾案，须以全体立法委员1/2以上提议，全体立法委员2/3以上决议之，向任务型国民大会提出”。所谓内乱罪即：“意图破坏国体、窃据国土或以非法之方法变更国宪、颠复政府，而以强暴或胁迫手断实行者”。 四是“修宪”提案权。全体“立法委员”四分之一提议，四分之三出席，以及出席“立委”的四分之三决议，可提出“宪法修正案”，再提请任务型“国民大会”复决。 五是决议领土变更权。“中华民固有之领土，经全体立法委员四分之一提议，四分之三出席，及出席委员四分之三之议决，可提议变更，之后提请任务型国民大会复决同意”。 六是人事任命同意权。“总统”提名的“司法院正副院长、大法官若干，考试院正副院长、考试委员，监察院正院长、监察委员，监察院审计长”，由“立法院”行使最后任命权。 从“总统”、“行政院”以及“立法院”三者之间的权责来看，“总统”虽然可以透过操控“行政院”而掌控行政大权，但“行政院”才是真正“宪法”意义上的最高行政机关，且不向“总统”负责，单独向“立法院”负责。因而台现行“宪政体制”既不是“总统制”，也非“内阁制”，而是类似法国同时存有总统与“行政院长”两位行政首长的“双首长制”，“总统”、“行政院”以及“立法院”三者之间的也常因权责不清而导致政局纷乱。 “总统府” “总统”、“副总统”任期4年。所谓“总统”为台湾地区领导人，对外代表台湾地区，统率全台陆海空军，依法公布“法律”、发布命令、宣布戒严、任免文武官员、授与荣典、行使大赦、特赦、减刑及复权之权，以及行使缔结条约及宣战、媾和之权。“总统”依据“宪法”行使职权，设“总统府”，置秘书长1人、副秘书长2人，另有资政、“国策顾问”及战略顾问，对“国家大计及战略”、“国防”等事项，向“总统”提供意见，并备咨询。 “行政院” 为台湾地区最高行政机关，置院长1人，由“总统”任命；副院长1人，兼任部会首长之政务委员10人，不管部会之政务委员7人，均由“行政院”院长提请“总统”任命，共同组成“行政院”会议，以院长为领导，议决重大施政方针及向“立法院”提出法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等案。 “立法院” 为台湾地区最高“立法机关”，由人民直接选举的“立法委员”组成，代表人民行使“立法权”。“立法院”得对“行政院”院长提出不信任案，对“总统”、“副总统”犯内乱外患罪提弹劾案及对“监察院”审计部审计长的任命行使同意权，并有议决“法律”案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其它重要事项的职权。“立法院”置院长、副院长各1人，由“立法委员”互选产生。“立法委员”自第7届（2008年）起由225人减为113人，任期4年。有向“行政院”院长及各部会首长质询之权，并可以决议或复议“行政院”重要政策。 “司法院” 为台湾地区最高“司法机关”，掌理解释权、审判权、惩戒权、司法行政权。“司法院”置大法官15人，并以其中1人为院长、1人为副院长，由“总统”提名，经“立法院”同意任命。大法官以会议方式行使解释“宪法”及统一解释“法律”、命令的职权，并组成“宪法法庭”，审理“总统”、“副总统”之弹劾及政党“违宪”之解散事项。“宪法”规定法官须超出党派以外，独立行使职权，并为终身职。“司法院”设各级法院、行政法院及公务员惩戒委员会。 “考试院” 为台湾地区最高考试机关，置院长、副院长各1人，考试委员若干人，均为特任，任期为6年，由“总统”提名，经“立法院”同意任命之。考试委员须超出党派以外，依法独立行使职权。“考试院”之职掌，依“宪法”增修条文第6条规定为：1. 考试。2. 公务人员之铨叙、保障、抚恤、退休。3. 公务人员任免、考绩、级俸、升迁、褒奖之“法制”事项。“考试院”下设考选部、铨叙部、公务人员保障暨培训委员会及公务人员退休抚恤基金监理委员会。 “监察院” 为台湾地区最高监察机关，行使弹劾、纠举及审计权。置监察委员29人，并以其中1人为院长，1人为副院长，任期6年，由“总统”提名，经“立法院”同意任命之。监察委员须超出党派以外，依据“法律”独立行使职权。监察院设审计长，由“总统”提名，经“立法院”同意任命。审计长应于“行政院”提出决算后3个月内，“依法”完成审核，并提出审核报告于“立法院”。“监察院”为行使审计权，设审计部。 2020年台湾地区领导人及“立委”“二合一”选举落幕后，第10会期的“立委”已正式就职。各“委员会”人员也齐集完毕，开始新会期的议事日程。在“立法院”的整体运作中，“委员会”扮演重要的角色。为了提高议事效率，“立法院”需要分工合作，将不同的公共事务归类成不同领域的“委员会”，由“委员会”里的成员去做讨论，“委员会”再将讨论的结论送到“院会”里表决。因此，“委员会”的专业性、公正性、透明性决定“法案”的品质。其中，“委员会”中“常设委员会”的运作包括议程的安排、议案的“立法调查”、“立法听证”等重要环节，对议案的审议介于“一读”与“二读”之间，是议案审议过程中的重要阶段。本文将对“常设委员会”议事规则、功能及其运作中问题进行初步的探析。 一、立法机构“常设委员会”的分类及产生规则 台湾地区“立法院委员会”一般分为“常设委员会”、“特种委员会”与“全院委员会”。其中，根据“立法院组织法”第10条的规定，“常设委员会”又分为“内政委员会”、“外交及国防委员会”、“经济委员会”、“财政委员会”、“教育及文化委员会”、“交通委员会”、“司法及法制委员会”、“社会福利及卫生环境委员会”。“特种委员会”则分为“程序委员会”、“纪律委员会”、“修宪委员会”、“经费稽核委员会”等。“常设委员会”在一定期间内负责某种事项的处理，主要任务为协助“院会”审议议案及人民请愿事项。“特种委员会”则是为了协助“院会”处理特殊事务。“全院委员会”的主要任务为：紧急命令的追认案；“审计长”的同意权案；“行政院”移请复议案的审查；“行政院长”的不信任案；“总统”、“副总统”的弹劾案等。除了“全院委员会”、“常设委员会”及“特殊委员会”中的“程序委员会”经常性开会外，其他“特种委员会”则是视任务需要才临时开议。 根据“立法院各委员会组织法”的规定，各“委员会”至少有13席“立委”，最多不能超过15席，每位“立委”只能参加一个“委员会”，并且各“委员会”在每年首次会期进行重组。对于每个“委员会”的人员分配，未参加党团或所参加党团的“院会”席次比例于各“委员会”不足分配一席次的委员，以抽签的方式平均参加“各委员会”；各党团在各“委员会”席次，依政党比例分配，分配公式为：各党团人数/（“院会”席次-宣誓就职的委员总数）*（13-上述抽签产生的席次）。依算式分配席次如有余数，且所属“委员”尚未分配完毕的党团，由余数总和较大者，依序于未达最低额的“委员会”选择增加一席次；各“委员会”席次均达最低额时，得于未达最高额的“委员会”中选择之，至所分配总席次等于各党团人数止。 各“委员会”设置两名“召集委员”，由各 “委员会”“委员”于每会期互选产生两名“召委”轮流主持议事（一次会议是两至三天）。“召委”除了对议事程序进度进行掌控外，还可以决定议程要讨论哪些法案，或是裁决进行讨论、直接表决，甚至搁置议案。为了对议程能有所控制，各政党都想争取“召委”。 二、“常设委员会”的议事规则 行政机构或“立委”的提案先送往“程序委员会”安排议程，之后送往“院会”进行“一读”，由“院会”决定交付有关“委员会”审查，还是经表决径付“二读”或不予审议。有关“委员会”可针对提交的“法案”举行公听会，邀请当局及社会上有关人员列席说明事实或发表意见，以供“立法委员”参考。若“委员会”所议事项，有与其他“委员会”相关联者，除由“院会”决定交付联席审查者外，也可由“召集委员”报请“院会”决定与其他有关“委员会”召开“联席会议”。“联席会议”，由主办“委员会”召集，主席由主办“委员会”的“召委”担任。议案审查完毕后，“委员会”讨论该法案是否交由党团协商，予以议决，通常较重大的法案会先经过党团协商处理；各“委员会”议决的不须经过党团协商的议案交由“院会”直接讨论。 根据“立法院各委员会组织法”的规定，各“委员会”的议程由轮值“召集委员”决定。“院会”会期之外，有两种召开方式：一是由“召委”随时召集；二是1/3“委员”以书面形式记明讨论的议案及理由，提请召开“委员会议”。“召委”在收到书面后15日内定期召集会议。各“委员会”会议须有各该“委员会”13“委员”出席。会议采取公开举行的形式，但“院会”或召集“委员会议”可决定改为秘密形式。在会议进行中，经“主席”或各该“委员会”委员1/5以上提议也可改为秘密形式，另外，受邀列席的行政机构人员也可要求改为秘密会议。“委员会”会议决议须经过半数的出席“委员”同意，若同意与否决数相同，决定权则交由“主席”，出席“委员”不足3人，无法做出决议。 在实际运作中，“委员会”基本上表决的机会不多，比较多是采合议的方式达成结论，若有意见分歧就保留送交政党协商。然而，若有表决必要，或是有决议案的动议，只有所属“委员会”的“委员”才有表决权。另外，对于“预算案”的审议，只有该“委员会”“委员”或党团才可以提“预算案”的动议，即对当局的“预算案”进行删减或冻结。 三、台湾地区“立法院”“常设委员会”制度存在的问题 无论从制度设计还是实际运作层面观察，台湾地区的“委员会”制度仍在存在诸多问题。 一是“常设委员会”的专业性不足，稳定性不够。“立委”每个会期都要重新选择所属的“委员会”，采取自由登记的方式，超过法定名额上限时则由抽签决定，在一定程度上削弱党团对于“委员会”的掌控能力，但同时抽签的方式也淡化了“委员会”的专业性。“委员会”成员组成制度无法鼓励专业人才长期留在同一“委员会”，使得“委员会”经常性的变更，缺乏稳定性。另外，在法案的参与过程中，“委员会”并非重要的分配动员机制，其重要性远不如政党的动员力。“立法委员”对于“委员会”表现出相当高的参与热情主要是为了追求在“委员会”中的高度曝光率与能见度，并非专业的法案影响力。因此，高关注度才是“委员会”吸引“立委”的关键，而非“委员会”所涉法案的专业。 二是制度设计与实际运作之间差异较大。从制度层面看，“常设委员会”审查程序是为了提高议事效率和提高“立法”品质。但从实务层面看，“常设委员会”所提出的审查报告提到“院会”后，常面临被全面推翻或大幅修正的命运，以致“立法院”“委员会”审查报告的权威很难建立，“委员会”审议法案的功能因此很难发挥。而此类问题的出现除了与台湾地区的选举制度、政党体制及其运作、政治文化等因素有关外，还与“委员会”的专业化与资深制度尚未建立，专业幕僚制度尚未成型，多头马车的“召集委员制度”存在弊端，以及“立委”个人的专业能力普遍较低等因素都有重要的关系。 三是政党对“委员会”的介入影响“委员会”的效率。政党介人“委员会”运作的方式主要有两种：一是要求该党“立委”参加与政党关心的法案相关的“委员会”，并使成员能够按照该党意志对通过或否决法案施加影响；二是说服该党“立委”改选非热门“委员会”，以利于政党整体“委员会”席次的优化配置与议事策略的运作。这些程序设计原本是为了让各界充分了解议案的内容并且也为了提高“委员会”在议案审查中的专业性和提高议事效率。但是在实际操作中，这些为了提高议事效率的程序设计，却沦为政党技术性拖延议案进程的手段和工具。如在“两岸服贸协议”的审查中，“反对党”利用“调阅专案小组”和“公听会”技术性拖延议案的进程。在第一次审查“两岸服贸协议”时，前后总共举办了20场“公听会”，共花费了两个会期的时间。 四是“常设委员会”的议会程序存在“少数决”的可能。各“委员会”会议出席的门槛为该“委员会”“委员”的1/3，决议门槛为出席“委员”的1/2，并且要大于等于3人，“各委员会”的“委员”人数为12—15位，也就是说在极端情况下，少数几个人就可以决定议事的进程。 总而言之，上述诸多因素使得台湾地区的“立法院”很难以“委员会中心主义”为原则进行运作。如何更公开透明、建立专业的“常设委员会”，才是“立法院”得以有效监督行政机关以及通过更好法案的武器。 北京中公法律咨询中心主任陈中华
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