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陈中华：不给贪官一次出路，国家不可能有出路
官僚腐败，无论在何种形式下，都是国家和社会发展的重大威胁。它不仅会侵蚀国家资源，损害国家利益，还会严重损害社会公平正义，让百姓的创业和生活变得更加困难。因此，官僚腐败是国家最可怕的问题之一，亟需解决。 自党的十八大以来，反腐败成绩硕果累累，反腐高压已形成常态，“不敢贪腐”渐成气候。然而，另一个极端却出现了：有的地方出现了为官不为，碌碌无为等“庸政懒政怠政”现象。如果说贪污腐败是党和国家的“致命伤”，那么，懒政怠政则是党和国家的“慢性病”。 不管是“致命伤”还是“慢性病”，都会危及到党和国家的健康肌体。庸官懒官不仅极大地损害党和政府的公信力，而且严重损害党的先进性。更重要的是庸官懒官的存在，会不停地制造群众与党和政府的紧张和矛盾。当群众与党和政府的矛盾越积越深后，容易形成十分危险的“政治堰塞湖”。 长期以来，我们党和国家一直旗帜鲜明地反对腐败，取得的成绩有目共睹。但目前反腐败形势依然严峻复杂，滋生腐败的土壤依然存在，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决。从查处的大案要案来看，大都发生在资源和权力较集中的领域和岗位，体制机制的缝隙和漏洞为一些人提供了权力寻租、权钱交易的机会，这正是为什么反腐败反不胜反、按下葫芦浮起瓢的根源所在。 我们需要明确一个事实：贪官并非天生就具备，贪污腐败的行为倾向，而是受到外界环境和内在心理等多种因素影响下形成的。他们往往出于个人利益或者满足权力欲望而选择走上贪污腐败之路。然而，在当前社会中，并没有给予他们足够强大的威慑力量来阻止他们胆大包天地进行各种腐败活动。 官僚腐败，不仅仅是个人道德问题，也是体制问题。只有通过改革政治体制，加强监督和惩罚，以及提高社会的道德意识，才能有效解决这一问题，确保清官的清廉之路能够持续下去。这是一项紧迫的任务，体制改革刻不容缓。 “扬汤止沸，不如釜底抽薪”。解决官场腐败问题，必须要有使官员不敢贪不敢腐不敢不作为的制度，这个制度就是官由民选法由民立，中国应当坚持党对国家的绝对全面统一领导，实行党主民主的制度，党主民主的制度就是由党主持领导人民选官立法。 反腐败和制度改革对执政者中某些人是意味着利益的巨大损失甚至生和死的选择。反腐败和制度改革大家都知道是好的，但是因为所谓“欠账风险”的阻隔，使得反腐败和制度改革举步维艰，所以反腐败和制度改革前的“政治清零”是必须的。 为了减少制度改革的阻力，我十几年来多次提出赦免贪官。然而，这种理性的呼吁，却遭到一些基于公平正义的义愤填膺者的反对。显然，在那些反对赦免贪官的人士眼里，要制度改革就要清算或打倒贪官，制度改革前提就是清算和打倒贪官。这是一种典型的中华传统思维——你死我活、成王败寇！中国几千年走不出改朝换代的暴力循环而没有真正社会革命的陷阱，就是因为你死我活、成王败寇的传统思维作怪。中国的革命也就成为改朝换代，而不是制度变革。 我认为：为了党和国家的未来，应当给贪官一次出路。让贪官自己反贪，是不可能办到的事，也是违背人性的。我们都痛恨官员贪腐，但不是简单的打打杀杀。给贪官一次出路，并不是纵容和放任，而是要更快、更好地抓反腐。不然阻力太大，官员为自保，互相包庇，不是鱼死，就是网破。鱼太多、太大，网破的可能更大。当然，给贪官一次出路，并不是无条件的，首先将赃款全数退出，并参考在反贪的过程中有无立功表现。对那些心存幻想，蒙混过关，继续贪赃枉法的干部，决不手软，从严打击！ 如果人民不放过一次贪官污吏，那么后果很严重，就这么对峙下去，腐败一代接一代，其后果就是经济趋向崩溃，所以：不给贪官一次出路，国家不可能有出路。我和大家一样恨贪官污吏，但不能意气用事，应当考虑到最有利于百姓着想，他们坐牢与不坐牢，我们人民又能得到什么，如果这些资本都留在国内，自然有利于人民，所以，人民原谅一次贪官污吏更有利于人民，不过要有个条件，他们必须退回非法所得。 只有放过一次以前的贪官污吏，才能顺利制定新的制度惩治以后的贪官污吏，在法律上实行赦免制度：对之前的贪官污吏在规定时期内退还不法收入的，不论干部职级，不论问题大小，一律免除党纪、政纪处分，不追究法律责任，原政治、经济、生活待遇不变；对没有按期退还不法收入的，政治上，一律开除公职，并存档备案，永不叙用；经济上，没收全部非法所得，并处以高额罚金；法律上，按刑法的最高标准处罚。 我们要正视中国的社会现实，或者说多数官员的家庭财产都或多或少来源于非法收入或灰色收入，更不用说许多企业精英、富翁的财产或收入也或多或少与贪官的寻租腐败相关联，在此情况下，政改若要以严格依法追究官员贪腐罪行为前提或目的，则必然会遭到政界官员、富人、甚至学界精英的顽强抵抗。正是因为因此，将统治者关进笼子的宪政才会遭到顽强抵制，尽管体制内外都认识到必须政改但政改却长期停滞，社会问题越来越严重虽有压倒一切的难稳但社会越来越暴戾，国家陷入了双输的囚徒困境！很明显，革命若或是激进和缺乏理性，抵制变命的力量将越强大，结局也将愈暴烈残酷！ 确实，按照“得其所应得，付其所应付”的正义标准，贪官应该得到惩罚，赦免是不正义的。但是，第一，我们讨论的不是赦免贪官，而是一项政治交易。交易正义与否可以计算出来。第二，正义总是处于特定情境之中，除了正义，还有生命、财产、制度改良、社会稳定等诸多价值，需要综合考量。我介绍两个历史案例，第一个赦，第二个不赦。 上世纪六七十年代，香港警察贪污成风，仅收取“黄赌毒”的贿赂，每年就达十亿港元。1974年，香港廉政公署成立，直接对总督负责，与政府和警察部门脱钩，独立行使职权。廉政公署成立10个月，接到有关贪污的投诉5958宗，涉及大量警员。1977年9月，廉署对尖沙咀警署重手出击，不到一个月就逮捕了260余人，其中高级警务人员22人，几乎将该警署一锅端。逮捕行动从尖沙咀开始，向周边警署扩散。众多警察意识到，廉政公署不仅断他们的财路，还威胁他们的人身安全。 1977年10月28日，数千警察到湾仔警察总部请愿。游行至廉署执行处总部，近百名警察闯入闹事，拆下廉署招牌，砸毁廉署大门，围殴五名外籍廉署官员。一些警察要求撤消廉政公署。香港警察同声相应，闹事可能进一步扩大。港督不能答应这些要求，但警察闹事将使香港社会陷入混乱。两难之中，港督麦理浩决定让步。1977年11月5日，麦理浩发布“局部特赦令”：除了已被审问、正被通缉和身在海外的人士，任何人在1977年1月1日前所犯的贪污罪行，一律不予追究。 特赦令一出，多数警察安全了。有些警察得寸进尺，要求将反贪部门并入警务系统，市民和舆论则对港督的让步不满。麦理浩召开立法局会议，通过了《警察条例》修正案：任何警员，如果拒绝执行命令，将被立即开除，不得上诉。对警察们来说，再闹下去收益已减，风险大增，于是偃旗息鼓。赦免个人罪行，换来了社会稳定，保住了制度改良。在后来的岁月里，廉政公署发挥了重大作用，香港成为全世界最廉洁的地区之一。 第二个是不赦的案例。 公元192年，东汉司徒（近似宰相）王允与吕布合谋，刺杀了把持朝政的大军阀董卓。董卓死了，部下便有树倒猢狲散之势。这支军队罪恶累累，曾经在京都大肆抢劫，奸淫妇女，发掘帝王公卿的陵墓，杀良冒功，四出掳掠“所过无复遗类”。民间传言，朝廷要杀尽他们。 吕布果然派兵征讨，但出师不利。这时，董卓旧部由李傕、郭汜等几位军级干部出面，派人去长安乞求赦免。王允拒绝了。王允为人刚正，灭了董卓，大权在握，难免有些骄傲，不肯妥协变通。李傕等商量道：京师不赦我，我们只能拼命。如果攻克长安，就得天下了。如果攻不克，我们在京郊抄掠妇女财物，然后西归乡里，总能多活几天。众人赞同，结盟进攻长安。 李傕等一路收拾散兵，到长安时，已成十万大军，与董卓旧部樊稠等合围长安城。八天后，城破，李傕等放兵掳掠，杀人过万，王允拥着汉献帝躲到城楼上，大赦天下，拜李傕、郭汜、樊稠等人为将军。结局是，李傕杀了王允全家，这几个军阀把持朝政，相互攻杀，城中人相食。长安内外本来还有数十万户，两三年后，“关中无复人迹”。 那么，当初李傕等人求赦，王允拒绝对不对？《后汉书》的作者范晔认为王允这件事办得“拙”。司马光在《资治通鉴》中批评王允骄傲。柏杨在《读通鉴·论历史》中批评得最狠：王允创造了东汉复兴的契机，不仅不能把握，反而把东汉王朝拖向谷底，使人民受到更长期的痛苦。在影响上，王允跟董卓相等，都罪大恶极。柏杨曰：一个没有政治头脑的人，却坐在必须有政治头脑才能坐的板凳上，实在是一种灾难。 事关天下兴亡和千百万人的生命财产，一贯讲究仁义道德的中国史家，并没有只盯着正义。在中国传统中，这叫识大体、顾大局。如果一定要在正义的范畴之内讨论，也能算出同样的结论。我们讨论的不是单方面赦免，而是有得有失的政治交易。 赦免罪恶固然不公正，却可以避免更大的不公正——恶人更加得势，良民更加受害。两害相权取其轻，选择-2，可以避免-8。香港警察闹事平息得早，后果不好评估。李傕叛乱的后果是毁灭性的，若以-10代表最糟，可评为-8。从数学上看，-2-(-8)=6，避免-8而选择-2的公正值是+6，道德里总是包含算术的。 从这两个案例可以看出，正义具有多层次和多侧面。从时间角度看，惩罚贪官是面向过去的正义，制度改良则是面向未来的正义。从空间角度来看，惩罚贪官是局部性表层正义，制度改良则是整体性深层正义。从后果角度看，有利害相权的正义，也有两害相权的正义。根据不同的主体，还可以区分惩罚贪官的惩罚性正义，补偿受害者的补偿性正义。 上述正义往往不可兼得，社会价值也有高有低。放弃某个单项，并不意味着全部放弃正义。我还要强调一句：我主张的是一揽子交易，特赦与政改的交易。单讲特赦而不提政改是误解。讲特赦时单提官场而不提民间也是误解。古代皇帝大赦天下，其正面意义之一，就是纠正民间的冤假错案。当代冤假错案，尤其在政治方面，未必少于古代。这方面的正义也不能忽略不计。 对于法律问题，置疑的原话是：赦免贪官，置法律于何地？此例一开，这种为了某个政治目标说放弃就可以放弃的法律，还拥有尊严吗？一种无视法治尊严、建立在践踏法律基础上的“改革”，将把中国带往何处？首先，中华人民共和国宪法第六十七条第十七款规定：“全国人民代表大会常务委员会行使特赦职权。”只要遵循法定程序，特赦就是合法的。 其次，现在的“社会主义市场经济体制”，正是践踏着文革时代的法规走过来的。那时候，私人经商属于投机倒把，大包干等于破坏集体经济。再次，法律尊严早已大成问题了。政治体制改革的目的，正是要把人治社会建成法治社会，确立法律的尊严。在转向法治社会的广阔进程中，既有守法，也有变法，人治社会常见的“法律服从政治”只能逐步减少。 我再介绍一个关于法律的案例。1991年，前南斯拉夫在转型中发生了种族战争，四年间死亡25万人，其中90%是平民。二百万人流离失所，三四万妇女被强奸。1993年2月，联合国安理会通过决议，成立前南斯拉夫国际法庭，负责审判1991年以来严重侵犯人权者。 1995年10月，经过国际斡旋，交战各方达成停火协议。问题在于，实现停火，维护和平，需要一些政治家和指挥官的参与，而这些人正是谋杀、强奸、虐待和种族清洗的直接行动者或怂恿者。有人指出，许诺大赦也许更为妥当，它将对军事和政治领袖产生强烈刺激，促使不同派别达成和平协议，挽救更多的生命。 面对两难处境，联合国常任理事国的办法是：拖延14个月，才任命了特别法庭的总审判官。第一年的特别法庭工作计划成为一纸空文。而且，特别法庭无权查找和逮捕那些被起诉的人犯，国际部队也不执行捉拿通缉犯的任务。（见安德鲁·瑞格比：《暴力之后的正义与和解》，第184、189页）在这个案例中，法律落空了，但和平实现了。 对于民众态度问题，中国民众将反对特赦交易：“从中国现实的国情来看，除知识分子和部分工商业者将政治改革视为迫切目标外，其他大多数民众更关心的，是柴米油盐；更在意的，是反腐、公平、正义。显然，以‘赦免贪官’为前提的改革方案与民众这种普遍心态更不咬弦。它要求民众放弃自己最在意的，获取自己不迫切的。 从民众对贪腐官员的激烈反应，从反腐已成当下民意的最大公约数看，所谓说服民众，只是某些脱离社会现实生活太久的知识分子的一相情愿。”判断民意，要有严谨的民意调查，更可靠的是投票。如果凭印象谈感觉，我倒认为中国民众对腐败的容忍度颇高。某个能干的贪官倒台了，常常听到惋惜之论：贪点就贪点，给我们办实事就行。 这个说法显示了一种交易心态，倘若交易换来的不仅是几件实事，而是更加尊重公民权利的制度，民众是拥护还是反对？倘若争取正义需要砸烂油坛米罐，甚至流血牺牲，民众更在意什么？从频频发生的群体事件看，无论是上街还是上访，民众的主要诉求不是反腐，而是维护自身的公民权利，寻求司法公正，参与环保决策，罢免和选举村官。同时还要求媒体的公正报道。这些正是政治体制改革的内容。把政治体制改革与柴米油盐及反腐公平正义对立起来，在事实上不对，在逻辑上有误。 对于官员态度问题，官员群体除了贪官，还有清官和众多循规蹈矩的普通官员。此方案一出，原来支持或不反对改革的清官，在不平衡心态下，很可能反过来反对改革。如此，改革就在把一种阻力变成动力的同时，把另一种动力变为了阻力。清官这个概念涉及操守，支持政改涉及走什么路，两者并不是一回事。 当然，赦免贪官确实可能让支持政改的清官和循规蹈矩的官员心理不平衡。寻求平衡，至少有两种方式：一是反对特赦交易，二是自己也贪。第一种方式，特赦交易是否应该反，前边已讨论过。第二种方式，预测有赦免，于是赶在赦免之前犯罪获利，在中国历史上相当常见。皇帝的对策是，在大赦时宣布此类犯罪不在赦免之列。 不用皇帝的老办法，清官也未必变贪。清官更有良心，更珍惜自己的名誉，法律不追究，不等于良心不追究，不等于名誉不受损。普通官员同样要考虑名誉风险。转型后，如果媒体或公民组织坚持追究真相，声名狼藉的人，还能循规蹈矩继续当官吗？在官员态度问题上，我还看到一种更有力的置疑：贪官会相信赦免承诺吗？依据中国经验，很容易想到“坦白从严”和引蛇出洞。依据世界经验，很容易想到阿拉伯之春中某些高官的下场。 “坦白从严”确实很常见。但特赦交易并不要求坦白，只是承诺：转型成功之后赦免转型前的罪恶，无论这些罪恶“已发觉未发觉”。换句话说，已发觉的，予以赦免；未发觉的，不予追究。从中国历代大赦惯例看来，对未发觉者通常更加宽大。未发觉者仍然在位，有能力阻止政改，于是不得不拿特赦做交易。至于已经服刑的贪官，无力阻止政改，不妨调整赦免力度。 阿拉伯之春，给人们留下深刻印象的，大概是民众主导的转型。如前所述，这种转型会有清算。在亨廷顿笔下，世界史上的三类转型与清算的关系非常清晰：官方主导的转型不会有清算；民间主导的转型会有清算；官民协商的转型比较折腾，通常以揭露真相代替清算。 这种现象由实力对比及成本收益决定，沉重而坚硬，不以人的好恶为转移，可称为“转型清算律”。承认这条规律，就没有理由怀疑特赦承诺。承认这条规律，还能回答为什么贪官会支持转型的问题：官方主导的转型成功了，民间主导的转型中的清算风险就永远解除了，连移民或逃亡后的引渡风险都不必承担。 把赦免看作和平转型的必要条件，不仅依据其他国家的历史，也依据中国现实的利害关系。特赦交易，可以化对抗为合作。拒绝交易，除了闹革命之外，还有什么可行之路。有人置疑说，历史上有赦贪官污吏的吗？当然。香港的局部特赦令就是。中国历史上的大赦，偶然有不赦贪官的，偶然也有特地强调赦免贪官的，一般只说“十恶不赦”。贪污不在“十恶”之内。 有人批评说，赦免贪官是一贴老膏药。以前用过，不灵。还有人批评说，这种办法，历史上找不到先例，不灵。从原理的角度看，交易行为有多老，这副药就有多老。经济学家把中国的经济体制改革看作帕累托改进，即无人受损的多赢格局。特赦交易就是帕累托改进，药效应该不错。 从用法的角度看，各国的赦免都发生在转型的最后几步，作为妥协而不是激励。悬赏属于新用法。我的直觉是，这种用法的设计感太强，过于主动超前，没有主动性极强的人物主持，基本不会实现。最后一拖再拖，恐怕还是在危机中达成交易，浪费这笔巨额激励资源。不过，这种设计已经表明，如果想推政改的话，民间有动力，官场有动力，甚至在贪官污吏那里也能挖出动力。 王纪委书记曾说“特赦”贪官问题时说还不到时候，我认为早就到时候了，且是刻不容缓的，我早在2007年就提出来了，十多年了，若当时能实行的话，中国的贪官就不可能这么多，政治制度改革也早已成功了，记得当时人民网的强国论坛还发表了我的建议，我认为，为了唤起贪官支持政改，有必要对贪官的原罪进行赦免。如果腐败分子将收受的全部贿赂匿名清退了，并且案发后，经查实退回的赃款与实际情况完全吻合即可得到赦免，以换取他们对政治体制改革的支持。 如果用“绝不赦免”的方法，抵抗会越来越顽强，最后可能出现鱼死网破，甚至鱼未死网已破的态势。我再次建议，以二十大为界限，二十大之前腐败的官员既往不咎，二十大之后继续腐败的官员新帐旧帐一起算。反腐的目的是建立廉洁、高效政府，而不是为反腐而反腐，更不是为了杀人。 在我看来，之所以要特赦贪官，是为了唤起其对政改的支持。中国目前以及今后的发展，受制于政改的不深入。政改所以不深入，又是因为这是一场触动现行体制的大变革，现行体制的受益者，在未来的政改中，将很可能成为被改革的对象。而贪官，作为非法的受益者，无疑是改革的对象。但是他们又是握有权力和资源的一个群体，如果他们对政改有抵触情绪，甚至反对改革，除非政改采取一种类似革命的暴风骤雨的激烈形式，否则，就像现在一样，喊了那么多年政改，却难以推进下去。而激烈的政改方式，代价同样巨大。 这种情况下，赦免贪官罪行，换其支持改革，就成了虽不令人满意却是最具可能性的选择，也就是所谓“两害相权取其轻”也，至少理论上是这样。因为对贪官来说，掌权本身不是目的，目的是通过权力获取制度外的腐败收入，当贪官觉得腐败的成本很大，风险很高时，它就不会去搞腐败，转而可能利用手中之权来博取为民服务的名声。 在目前的体制下，贪官的收入大于风险，而政改则会提高贪官的腐败成本，所以他们反对政改。现在假如赦免其罪行，保证他们在政改后不会受到追究，其也就有动力不再反对改革，并可能支持政改，毕竟他们很清楚，当下能让他们从容腐败的体制不可能永远持续下去，早晚有一天政改会推进，与其反对政改而在未来遭到清算，不如现在接受赦免以支持改革。贪官也是理性的。 “特赦”贪官的必要还在于，他们之所以腐败，恐怕更多的还是制度原因。人固有私心，固想贪腐，但不能说贪官天生就是坏人，做官就是要搞腐败。是制度的不健全膨胀了他们的贪腐之心，好的制度使坏人变好，坏的制度使好人变坏。从这一角度看，国家向腐败分子让渡一部分利益可以视为对过去制度不健全所必须付出的代价，是一种“以退为进”的现实主义策略。 从中国改革的进程来看，早期改革的“双轨制”，实际就是一种用腐败的方式来唤起体制内掌权者对制度改革的放行。“特赦”贪官实际也可看作是对腐败的“赎买”。理论而言，改革不可能有最优方案，它总是在现实约束条件下推进的，因此，改革本身意味着妥协。赦免贪官就是双方达成的一种妥协方案。政治制度不改革，定是打了东北虎，又出来西南虎的，官员贪污腐败的问题是永远解决不了的。 总归一句话；不管什么问题，用和平的方式解决总比用暴力的方式解决好。用暴力的方式解决问题，最后一般总是两败俱伤的，遭殃的必然是我们的国家和人民。制度不改革，定是打了东北虎，又出来西南虎的，官员贪污腐败的问题是永远解决不了的。理论而言，改革不可能有最优方案，它总是在现实约束条件下推进的，因此，改革本身意味着妥协。 另外，贪官不自首，查他们是极不容易的。若不这样做，中国的贪污腐败问题永远得不到彻底解决的，赦免以后要制定新的制度预防腐败。加强党对国家的绝对全面统一领导，实行党主民主的政治制度。党主民主的政治制度就是由党领导人民选官立法，严格依法治国。 只有让人民来监督官员，官员才能不敢官僚腐败。任何制度都可能产生官僚腐败，但是一个好的制度能遏制官僚腐败，而一个坏的制度则助长官僚腐败。我认为：民主的政治制度是迄今为止、最能遏制官僚腐败的制度。目前；党内有些人一看有人提倡民主政治就害怕失去政权，其实正是实行民主的政治制度，才能使党的政权天长地久的。得民心者才能得天下，这是千古不变的铁律，听人民的话按人民的意办事，岂能不得民心。 众所周知，一个人的命运决定权在谁手里他必定要为谁服务，官员也是一样，是由人民选举的官员必然会全心全意大公无私地为人民服务 ，道理很简单，你不为命运决定者服务，你的命运就得重新选择。这样一来，官员自然能全心全意为人民服务了，也就不存在人民对党不满了，人民对党没有不满了，党就能长期执政，这样对国家和人民及共产党都有好处。 北京中公法律咨询中心主任陈中华
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